Wie handelt eine Demokratie?

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Diego Rivera — Wandbild: links eine Bürgerversammlung an langen Tischen, Hände gehoben, Papiere auf dem Tisch; in der Mitte tragen dieselben Leute Balken, Steine und Seile zum Fluss; rechts wächst eine Brücke aus Holz und Stein, eine Frau misst mit der Latte, ein alter Mann prüft die Arbeit mit der Laterne. Rivera, weil seine Wandbilder (Detroit Industry, 1932/33) das gemeinsame Tun zeigen statt der Redner, die es verkünden. Das Bild liest sich wie das Panorama von links nach rechts: erst das Beraten, dann das Tragen, dann das Bauen, und am Ende einer, der nachsieht.

Prompt: Wide 1200x500 panoramic fresco mural in the manner of Diego Rivera (Detroit Industry murals, 1930s): monumental rounded figures, warm earthy ochres, terracotta, deep greens and blues, clear outlines, dense but orderly composition read from left to right. Left third: a town assembly in a simple hall, citizens of all kinds seated at long tables, raising hands, debating, papers on the table. Middle third: the same people stepping out and carrying planks, stones and ropes toward a river. Right third: a half-built wooden and stone bridge over the river, many hands working together, a crane of timber, a woman surveying with a measuring rod, an old man checking the work with a lantern, children watching from the bank. Across the top, a pale sky with a faint arch that echoes the bridge. The movement from talking to building, from will to deed. Absolutely no signature, no handwriting, no monogram, no initials, no text, no letters, no captions, no flags, no symbols, no logos. All four corners and the bottom strip are plain and empty. Not photorealistic.

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Warum bleibt die Sachfrage stecken?

Dass eine Reform liegen bleibt, hat selten nur einen Grund. Die Politikwissenschaft hat dafür ein nüchternes Wort: Vetospieler. Je mehr Akteure zustimmen müssen und je weiter sie auseinanderliegen, desto stabiler bleibt, was ist, und das gilt für schlechte Politik wie für gute (Tsebelis 1995, doi:10.1017/S0007123400007225). Der große Härtetest mit rund 5.600 Reformen aus dreizehn westeuropäischen Ländern gibt der Theorie nur teilweise recht: Es bremst weniger die Zahl der Koalitionspartner als ihre ideologische Spannweite, am stärksten in knappen Mehrheiten (Angelova et al. 2018, doi:10.1111/1475-6765.12226, große Vergleichsstudie). Und Langsamkeit ist nicht immer Versagen. In Deutschland und den Niederlanden brauchen Gesetzentwürfe länger und werden stärker verändert, wenn der zuständige Minister weit vom Koalitionspartner entfernt ist; die Verzögerung ist dort gegenseitige Kontrolle (Martin & Vanberg 2004, doi:10.1111/j.0092-5853.2004.00053.x).

Für Deutschland kommt der Föderalismus dazu. Fritz Scharpf beschrieb 1988 die „Politikverflechtungsfalle“: Wo Bund und Länder nur gemeinsam entscheiden können, entstehen mittelmäßige Ergebnisse, und das System reformiert sich schwer, weil die Inhaber der Vetorechte ihrer eigenen Entmachtung zustimmen müssten (Scharpf 1988, doi:10.1111/j.1467-9299.1988.tb00694.x). Die Föderalismusreform von 2006 senkte die Vetodrohung des Bundesrats messbar, um rund 17 Prozent; im Steuerrecht blieb sie bei etwa zwei Dritteln der Gesetze (Stecker 2016, doi:10.1080/13597566.2016.1236334). Dazu kommt der Kalender. Regierungen beschließen Unpopuläres umso seltener, je näher die Wahl rückt (Strobl et al. 2021, doi:10.1017/S0007123419000073), und Strukturreformen werden an der Urne nur bestraft, wenn sie kurz vor der Wahl kommen, weil ihre Wirkung Zeit braucht (Alesina et al. 2024, doi:10.1093/jeea/jvad075, 90 Länder). Mit sechzehn Landtagswahlen schrumpft das Fenster, in dem das geht; gemessen hat das für Deutschland noch niemand.

Das dritte Hindernis ist die Bürokratie, und hier ist die Forschung besonders eindeutig. Demokratien reagieren auf Probleme, indem sie Regeln hinzufügen, und streichen selten; die Politik häuft sich schneller an, als Verwaltungen sie umsetzen können, und überlastete Behörden setzen nur noch einen Teil ihrer Aufgaben um (Adam et al. 2019, doi:10.1017/9781108646888; Knill, Steinebach & Zink 2023, doi:10.1080/13501763.2022.2158208). Die Abbauregeln messen, was ihnen passt. Deutschlands „One in, one out“ klammert alles aus, was aus EU-Recht stammt, und damit mehr als die Hälfte der Folgekosten (Normenkontrollrat); 2023 stieg der laufende Erfüllungsaufwand trotzdem um 9,3 Milliarden Euro, 2025 sank er zum ersten Mal (hib 2023, hib 2025). In Großbritannien fand der Rechnungshof dasselbe Muster: kleine Entlastungen innerhalb der Regel, große Belastungen außerhalb (NAO 2016). Dass Langsamkeit nicht Schicksal ist, zeigte 2022 das LNG-Terminal in Wilhelmshaven, sieben Monate vom Baubeginn bis zur Eröffnung, allerdings ohne förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung.

Ob die vielen Mitspieler am Ende schlechtere Politik machen, ist damit nicht gesagt. Konsensdemokratien schneiden bei Wachstum und Inflation nicht schlechter ab als Mehrheitsdemokratien, bei Sozial- und Umweltindikatoren teils besser (Lijphart 2012, doi:10.12987/9780300189124), und Länder mit Verhältniswahl und eingebundenen Verbänden machen ehrgeizigere Klimapolitik, weil sie Verlierer entschädigen können (Finnegan 2022, doi:10.1177/00104140211047416). Lijpharts Befund ist allerdings umstritten. Nachrechnungen finden das Verhältnis von Konsensinstitutionen und eingebundenen Verbänden uneindeutig, und welcher der beiden den Vorsprung trägt, bleibt offen (Giuliani 2016, doi:10.1111/1475-6765.12117).

Besser belegt ist, was Konsens mit den Verlierern macht. In Mehrheitsdemokratien sind sie mit der Demokratie deutlich unzufriedener als die Gewinner, in Konsensdemokratien ist der Abstand kleiner, weil sie mitregieren oder mitverhandeln (Anderson & Guillory 1997, doi:10.2307/2952259; Bernauer & Vatter 2012, doi:10.1111/j.1475-6765.2011.02007.x). Die Kehrseite: In 16 europäischen Ländern wanderten Wähler umso häufiger von den großen zu kleineren und radikaleren Parteien ab, je näher die großen einander rückten (Spoon & Klüver 2019, doi:10.1111/1475-6765.12331). Das andere Extrem ist auch gemessen. Wo Lager einander als Feinde sehen, verzeihen Wähler dem eigenen Kandidaten sogar den Bruch demokratischer Regeln, umso eher, je weiter die Programme auseinanderliegen (Graham & Svolik 2020, doi:10.1017/s0003055420000052); die bloße Abneigung gegen die andere Seite zu senken, ändert an dieser Bereitschaft in Experimenten kaum etwas (Broockman, Kalla & Westwood 2023, doi:10.1111/ajps.12719; Voelkel et al. 2023, doi:10.1038/s41562-022-01466-9). Zu viel Nähe schickt die Wähler an die Ränder, zu viel Feindschaft macht die Regeln selbst verhandelbar.

Die Stimmen

• Ardalan Ibrahim: Nach der Wahl ist vor der Wahl, im Dauerwahlkampf wird jede Sachfrage zur Machtfrage, und jeder Bürokratieabbau hat mehr Bürokratie erzeugt.
• Wendy Brown: Ein kaputtgesparter Staat arbeitet schlecht, und seine schlechte Leistung scheint dann zu beweisen, dass der Staat es nicht kann.
• Möllers und Poschardt: Für Poschardt ist der große Staat das Problem; Möllers hält dagegen, es gebe „nichts Leereres als Bürokratiekritik“, solange niemand sagt, was genau weg soll.
• Adam Tooze: „Eine Politik, die auf eine absolute Zustimmung zielt und niemanden hinter sich lassen will, ist im Grunde gar keine Demokratie“, und wo die Mehrheit fehlt, sollen Progressive als Sperrminorität so stur blockieren wie die FDP.
• Maja Göpel: Grundgesetz und Nachhaltigkeitsziele sind ein Maßstab, an dem sich alle Lager messen lassen müssen; wer sie erreichen will, macht weder linke noch rechte Politik, nur wirkungsvolles Regieren.
• Chantal Mouffe: Rücken die Volksparteien zur Mitte, verschwindet der Streit aus den Institutionen und entlädt sich anderswo.
• Norio: Bei der Agentur für Sprunginnovationen reichen fünfzehn Fragen statt hundert Seiten; die Langsamkeit ist gemacht und lässt sich ändern.
• MONITOR: Was ein Konzern vorschlägt, steht „eins zu eins im Gesetz“, und die Ministerin kommt aus diesem Konzern.

Weitere Stimmen (9)

• Wolfgang M. Schmitt: Wer die eigenen Ziele in die Verfassung schreiben will, solange er an den Hebeln sitzt, muss sich fragen: „Halten wir das dann auch aus, wenn die Gegenseite gewinnt?“
• Maja Göpel: Der Frust über absurde Vorschriften ist echt, „Berichtspflichten“ ist ein Kampfbegriff der Lobby.
• Panorama Energie: Bayern blockierte den SüdLink jahrelang, eine Windgenehmigung dauert anderthalb Jahre, der Netzausbau zehn bis fünfzehn.
• Silke Stremlau: Stadtwerke legen ihre Wärmeplanung auf Eis, nicht aus Geldmangel, sondern weil die Politik ständig den Kurs wechselt.
• Gehring und Gießmann: Beim digitalen Euro 58 Kontakte der Finanzlobby gegen einen der Zivilgesellschaft, und drei Jahre Verzögerung.
• Aladin El-Mafaalani: Was der Staat tun müsste, bekommt er nicht hin, und was er lassen könnte, tut er; Vertrauen braucht spürbare Bewegung, keine Perfektion.
• Elif Eralp: Ohne Richtlinienkompetenz bleibt der Regierenden nur ein Koalitionsvertrag, der „auf Vertrauen“ beruht.
• Heizungshammer: Ein erfundenes Wort der BILD endet als Änderung im Bundesgesetzblatt.
• Norio: Eine Mine braucht in Europa zehn bis fünfzehn Jahre, in Chile sieben, in Australien vier. Auch Demokratien können schnell sein.

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Beraten oder entscheiden — wer tut was?

Zwischen dem Willen einer Gesellschaft und der Tat stehen drei Schritte, und in jedem kann etwas verloren gehen: das Beraten, das Entscheiden, das Umsetzen. Die meisten neuen Beteiligungsformen setzen beim ersten an. Bürgerräte beraten, Parlamente und Regierungen entscheiden, Verwaltungen setzen um. Was dabei verloren geht, hat eine Studie über 571 Vorschläge aus spanischen Beteiligungsverfahren gezählt: Umgesetzt wird selektiv, bevorzugt das Billige, das Populäre und das, was die bestehende Politik nicht herausfordert; Bürgerhaushalte und gut gemachte Verfahren schneiden besser ab (Font et al. 2018, doi:10.1111/1475-6765.12248). Dass folgenlose Bürgerräte das Vertrauen eher beschädigen, steht schon im Stamm.

Zwei Antworten liegen nahe. Die eine bindet das Parlament an eine Begründungspflicht: In Ostbelgien setzt ein geloster Bürgerrat die Themen, und Parlament und Regierung müssen schriftlich erklären, warum sie einer Empfehlung nicht folgen (Niessen & Reuchamps 2022, doi:10.1093/pa/gsaa056). Die andere gibt den Gelosten die Entscheidung selbst. Dafür gibt es wenige, aber lehrreiche Fälle. In Michigan schneidet seit 2018 eine aus über 9.000 Bewerbern geloste Kommission die Wahlkreise zu, und ihre Karten gelten ohne das Parlament; als ein Bundesgericht 2023 die Karten für Detroit verwarf, musste sie neu zeichnen (Agee v. Benson). In Paris schreibt eine geloste Versammlung Beschlussvorlagen, die der Stadtrat annehmen muss (Stadt Paris); in der Mongolei ist eine geloste Beratung seit 2017 Pflicht vor jeder Verfassungsänderung. Marlene Engelhorns Guter Rat verteilte 25 Millionen Euro, bindend nur durch das Wort der Stifterin.

Wie Menschen solche Verfahren bewerten, hängt stark vom Ergebnis ab. In zwölf Experimenten aus den Niederlanden und Schweden gilt ein Verfahren mit Bürgerbeteiligung als fairer als eines ohne, auch bei unliebsamem Ergebnis (Werner & Marien 2022, doi:10.1017/s0007123420000459). Ein Losgremium schafft aber nicht mehr Legitimität als eine offene Beteiligung aller, die wollen (Jacobs & Kaufmann 2021, doi:10.1080/14719037.2019.1668468), und ausführliche Begründungen können den Abstand zwischen Gewinnern und Verlierern sogar vergrößern (Christensen, Himmelroos & Setälä 2020, doi:10.1093/pa/gsz014). Wer will, dass Geloste entscheiden, sind vor allem die politisch Unzufriedenen, die sich zugleich viel zutrauen (Bedock & Pilet 2020, doi:10.1080/00344893.2020.1778511).

Die Gewählten sehen das anders als ihre Wähler. In Nordirland trägt die Bevölkerung Entscheidungen einer Bürgerversammlung auch bei unliebsamem Ergebnis mit, die Abgeordneten wollen ihr nur das Empfehlen zugestehen (Garry et al. 2021, doi:10.1017/gov.2021.4). Bindung hält zudem nicht unbegrenzt. In einem irischen Experiment sanken Akzeptanz und Legitimität mit jeder verlorenen Abstimmung, und nach drei Niederlagen hielten die Verlierer das Verfahren für manipuliert, obwohl es demokratisch war (Kern, Mariën & Muradova 2024, doi:10.1017/s175577392300036x). Am stärksten wirkt ein Mittelweg. Weichen Politiker von einer Empfehlung ab und begründen das öffentlich und mit Respekt vor ihr, steigt die Legitimität fast auf das Niveau einer befolgten Empfehlung, bei Gewinnern wie Verlierern, sofern die Begründung als stichhaltig gilt (Goovaerts, de Fine Licht & Mariën 2024, doi:10.1111/1475-6765.12711, vorregistriert, N = 2.659). Das ist das ostbelgische Modell im Experiment, und ein Gegengewicht zu Christensen und Kollegen oben. Auch der Umweg über das Volk garantiert nichts. Im März 2024 lehnten die Iren zwei Verfassungsänderungen ab, die auf ihre Bürgerversammlung zur Gleichstellung zurückgingen, die zur Pflege mit 73,9 Prozent; im Regierungstext war aus der Pflicht des Staates, Pflege zu unterstützen, ein „Bemühen“ geworden (ConstitutionNet; Kildare Now). In Deutschland haben Union und SPD laut den Grünen das Wort „Bürgerrat“ aus dem Haushaltstitel für 2026 gestrichen (taz, 26.11.2025).

Der dritte Schritt, das Umsetzen, ist der am wenigsten beleuchtete. Wer im Ministerium einen Gesetzestext formuliert, gehört zur Macht, auch wenn ihn niemand wählt, und je kürzer die Gewählten im Amt sind, desto mehr Gewicht hat die Verwaltung. Ob geloste, rotierende Gremien sie besser kontrollieren oder ihr ausgeliefert wären, hat noch niemand untersucht.

Für die Zukunft gibt es eigene Beratungsorgane, und ihre Geschichte ist ernüchternd. Finnlands Parlament hat seit 1993 einen Ausschuss für die Zukunft, der indirekt wirkt, über Expertise und Transparenz, als „kein Zauberhebel“ (Koskimaa & Raunio 2020, doi:10.1080/13572334.2020.1738670). Wales verpflichtete 2015 alle öffentlichen Stellen auf künftige Generationen; nach zehn Jahren nennt ein Parlamentsausschuss die Umsetzung „zu langsam“ (Senedd 2026). Israels Kommissar für künftige Generationen (2001–2006) durfte Ausschüsse zum Warten zwingen und wurde nach einer Amtszeit nicht neu besetzt, weil er zu viel störte; Ungarn stufte seinen Ombudsmann 2011 herab (Smith 2020, doi:10.1177/0032321719885100). Solche Ämter sind umso gefährdeter, je wirksamer sie sind. Deutschlands Parlamentarischer Beirat für nachhaltige Entwicklung hat vor allem formale Aufmerksamkeit erzeugt (Kinski & Whiteside 2022, doi:10.1080/09644016.2022.2031441).

Die Stimmen

• Ardalan Ibrahim: Geloste Gremien sollen entscheiden, nicht empfehlen; ein zweites Losgremium bestimmt Tagesordnung und Experten, und die Regierung schrumpft zur Aufsicht über die Verwaltung.
• Marina Weisband: Wer zum Kunden erzogen wird, fragt nur, was geliefert wird; erst ein verbindlicher Bürgerrat gäbe den Menschen einen Grund, sich einzuarbeiten, und machte aus Kunden Mitbesitzer.
• Philipp Blom: Geloste Bürgerversammlungen sollen beraten wie Geschworene, als Ergänzung des Parlaments, und könnten so Menschen zurückholen, die glauben, niemand höre auf sie.
• Aladin El-Mafaalani: Ein Zukunftsrat der Jungen kann nichts blockieren, aber das Parlament muss jede Entscheidung vor ihm öffentlich begründen.
• Herfried Münkler: Den Bürgerrat Ernährung nennt er „völlig sinnlos“, weil er beraten habe, was Experten ohnehin wissen.
• Heinz Bude: 2020 beriet er die Regierung aus einer Expertenrunde, die über Telefonschaltungen arbeitete, und habe dabei „die Angst der Leute übernommen“; aus dieser Runde ging das Strategiepapier hervor, das eine „Schockwirkung“ empfahl, wobei die Passage ihm persönlich nicht zuzuschreiben ist.
• Clara Mattei: Die unabhängige Zentralbank ist ein Weg, Politik der Demokratie zu entziehen; sie gehört demokratisiert.
• Colin Crouch: Zentralbanken, Statistikämter und Gerichte schützen die Bürger gerade deshalb, weil sie nicht gewählt sind.

Weitere Stimmen (11)

• Henrike von Scheliha: Der Rat soll nichts entscheiden und nichts blockieren; aber das Parlament muss ihn anhören und begründen, wenn es abweicht. „Dann wird Zukunft eben nicht nur behauptet, sondern begründet mitgedacht.“
• Florence Gaub: Wer als Beraterin gehört werden will, muss trusted advisor werden und den Gewarnten nicht öffentlich demütigen; Vertrauen entsteht hinter der Bühne.
• Andreas Löschel: Die Wissenschaft legt die Abwägungen offen; treffen müssen sie Gesellschaft und Politik.
• Anton Jäger: Die Politik wurde zum Spektakel, die Entscheidungen wanderten zu Technokraten ohne Mandat.
• Michael Hartmann: Zur Elite gehört auch die Verwaltung, die die Gesetzestexte tatsächlich formuliert, oft mit Lobbyisten am Tisch.
• Aladin El-Mafaalani (Personalrat): Im Bundesjugendkuratorium „hat keiner auf uns gehört“; ein öffentliches Gremium wirke wie ein Personalrat — „man macht den Blödsinn gar nicht erst“.
• Hans Jessen: Je kürzer und unerfahrener die Politiker, desto mächtiger die Beamten, wie in der BBC-Serie Yes Minister; ein Einwand gegen rotierende Gremien.
• Yanis Varoufakis: 2008 waren die Zentralbanken „the only game in town“, weil die Parlamente keine eigenen Werkzeuge geschaffen hatten.
• Philip Manow: Die Entscheidungen sind an EU, WTO und Gerichte gewandert; wer das merkt, wählt aus Protest.
• Silke Stremlau: Ministerien hören fast nur Lobbyisten, oft „Verhinderungsvertreter“; erst ein Beirat aus der Praxis brachte sie zum Lernen.
• Gesine Schwan: Kommunale Entwicklungsbeiräte, vom Stadtrat beauftragt; alle zehn Empfehlungen wurden umgesetzt.

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Gründlich oder schnell?

Hinter der Klage über die langsame Demokratie steht oft ein Vergleich, der selten ausgesprochen wird: China baut in einem Jahr, wofür wir zehn brauchen. Die Forschung hat diesen Vergleich gründlich geprüft. Nach einer Demokratisierung liegt das Einkommen pro Kopf langfristig um rund zwanzig Prozent höher, über Investitionen in Kapital, Bildung und Gesundheit (Acemoglu et al. 2019, doi:10.1086/700936); eine Meta-Analyse über 188 Studien findet einen positiven Effekt auch nach Abzug des Publikationsbias (Colagrossi et al. 2020, doi:10.1016/j.ejpoleco.2019.101824, Meta-Analyse). Einzelne Autokratien funktionieren gut, aber ihre Ergebnisse streuen viel stärker, und katastrophale Verläufe sind häufiger; die Demokratie vermeidet vor allem den Absturz (Besley & Kudamatsu 2008, doi:10.4159/9780674038578-013; Knutsen 2021, doi:10.1080/13510347.2021.1940965). Man könnte von einer autokratischen Lotterie sprechen.

Wie China seine Pläne erfüllt, ist dabei weniger glänzend als der Ruf. Wo Beamte nach Kennzahlen befördert werden, werden die Kennzahlen bedient: Provinzen meldeten vor Beförderungen höheres Wachstum (Wallace 2016, doi:10.1017/S0007123414000106), das Wachstum 2010–2016 lag nach forensischer Prüfung rund 1,8 Punkte im Jahr unter der offiziellen Zahl (Chen et al. 2019, doi:10.1353/eca.2019.0001), messbare Ziele werden erfüllt, schwer messbare umgangen (Kostka 2016, doi:10.1111/rego.12082). Chinas Infrastrukturprojekte überschreiten ihre Budgets nicht seltener als die reicher Demokratien (Ansar et al. 2016, doi:10.1093/oxrep/grw022). Was Demokratien von China lernen können, ist die Verbindlichkeit, und die gibt es auch ohne Autokratie: Unsichere Politik senkt nachweislich Investitionen (Fabrizio 2013, doi:10.1093/jleo/ews007); Großbritannien band sich 2008 per Gesetz an CO₂-Budgets über Wahlperioden hinweg und hielt die ersten drei ein, solange Mehrheiten es trugen (Lockwood 2013, doi:10.1016/j.gloenvcha.2013.07.001); Dänemark beschloss sein Energieabkommen 2012 mit 171 von 179 Sitzen.

Die Pandemie war der Ernstfall. Starke Demokratien schlossen Schulen und verhängten Lockdowns langsamer, orientierten sich dafür stärker an ihren Nachbarn (Sebhatu et al. 2020, doi:10.1073/pnas.2010625117). Der scheinbare Vorsprung der Autokratien bei den Todeszahlen verschwindet, sobald man die Übersterblichkeit statt der gemeldeten Zahlen nimmt: Autokratien meldeten zu wenig, und leistungsfähige Demokratien hatten weniger Tote als Autokratien mit gleicher Staatskapazität (Knutsen & Kolvani 2024, doi:10.1353/wp.2024.a933071). Beim Klima ist das Bild zweischneidig. Demokratien machen ehrgeizigere Zusagen, bei den Emissionen ist der Vorteil schwächer und hängt an niedriger Korruption (Povitkina 2018, doi:10.1080/09644016.2018.1444723); Gewaltenteilung bremst jeden Kurswechsel, den guten wie den schlechten, und einen „Öko-Autoritarismus“ als Abkürzung stützen die Daten nicht (von Stein 2022, doi:10.1017/S000712342000054X).

Trotzdem wächst die Sehnsucht. 2017 hielten sechs Prozent der Deutschen einen starken Führer, der ohne Parlament und Gerichte entscheidet, für eine gute Idee, 2023 waren es sechzehn; die Zustimmung zu einer Regierung von Experten stieg im selben Zeitraum von 44 auf 61 Prozent (Pew 2024). Dass beides zusammenhängt, aber nicht dasselbe ist, zeigt die Forschung zu technokratischen Einstellungen (Bertsou & Caramani 2022, doi:10.1111/ajps.12554).

Kann Beratung eine Demokratie auch schneller machen? Irland hatte das Abtreibungsverbot seit 1983 in der Verfassung, und erst nach der Citizens' Assembly stimmten 2018 zwei Drittel für seine Aufhebung (Farrell, Suiter & Harris 2019, doi:10.1080/07907184.2018.1534832). Die Versammlung galt 2016 zunächst als Vertagungsmanöver, und ein übertragbares „irisches Modell“ gibt es nicht; der Erfolg hing am Willen der Regierung (Courant 2021, doi:10.3389/fpos.2020.591983). Vom Bürgerrat Ernährung des Bundestags wurde bis Februar 2025 keine der neun Empfehlungen umgesetzt, auch weil die Wahlperiode nach dem Bruch der Ampel verkürzt war (Das Parlament).

Ob Handeln der Zustimmung vorausgehen darf, lässt sich an Maßnahmen prüfen, die gegen die Mehrheit begannen. Die Stockholmer City-Maut fiel vor dem Start auf 36 Prozent Zustimmung, kam nach einer Probephase im Referendum auf 53 und hielt sich danach über 70 (Börjesson et al. 2012, doi:10.1016/j.tranpol.2011.11.001); geurteilt wurde vorher nach befürchteten Kosten, nachher nach erlebtem Nutzen (Schuitema, Steg & Forward 2010, doi:10.1016/j.tra.2009.11.005). Nach Rauchverboten steigt die Zustimmung selbst unter Rauchern, aber nur, wenn das Verbot konsequent ist (Mons et al. 2012, doi:10.1093/eurpub/ckr202). Göteborg zeigt die Grenze: Die Einstellungen zur Maut wurden nach der Einführung freundlicher, das Referendum ging trotzdem verloren, weil Werte, Geldverwendung und Legitimität des Verfahrens schwerer wogen (Hansla et al. 2017, doi:10.1016/j.tranpol.2016.10.003). Wo die Last an einem Ort hängt, wie bei Windrädern in Ontario, folgt der Backlash (Stokes 2016, doi:10.1111/ajps.12220). Was hilft, ist bekannt: Probephase, sichtbarer Nutzen, Rückverteilung, verteilte Kosten (Carattini, Carvalho & Fankhauser 2018, doi:10.1002/wcc.531, Review). Die erfolgreichsten Fälle, Stockholm und die Wiener Mariahilfer Straße, gingen einen dritten Weg zwischen oben und unten: erst probieren, dann abstimmen.

Die Gegenbewegung sind Beschleunigungsgesetze, die Beteiligung und Klagerechte beschneiden. Ob sie beschleunigen, ist kaum untersucht. Umweltverbände klagen rund 69-mal im Jahr und gewinnen in über der Hälfte der Fälle ganz oder teilweise, bei allen Verwaltungsklagen sind es zwölf Prozent (UfU für das Umweltbundesamt 2025). Der Sachverständigenrat für Umweltfragen findet für die Klage als Bremse keine empirische Stütze und warnt vor „symbolischer Handlungsdynamik“ (SRU 2026). Und einmal hat das Bundesverfassungsgericht die Eile selbst gestoppt: Im Juli 2023 hielt es die Abstimmung über das Gebäudeenergiegesetz an, weil die Abgeordneten zu wenig Zeit zum Beraten hatten (BVerfG).

Die Stimmen

• Herfried Münkler: „Jetzt wird Schnellschach gespielt“; ein Europa mit 27 Vetos ist nicht zugfähig und braucht eine Führungsgruppe.
• Jürgen Habermas (bei Walther Ziegler): Die Diskursethik ist kein Beschleunigungsprogramm, sondern ein Maßstab für die Entscheidungen, auf die es ankommt.
• Curtis Yarvin (bei Kulturzeit): Die Demokratie ist fehlerhafte Software; gebraucht werde ein Neustart mit einem Monarchen als CEO.
• Roger de Weck: Die Konservativen haben von Burke die kleinen, korrigierbaren Schritte geerbt, „und die Reaktionäre wollen im Grunde genommen die Revolution heute“.
• Philipp Blom: „Menschen lernen nicht durch kluge Argumente, sondern nur durch Erfahrungen“; nach dem Geschrei kommt die Gewöhnung, darum muss es Revolution von oben und von unten geben.
• Sascha Spoun (Präsident der Leuphana, Utopie-Konferenz 2026, 23:02): Im März 2020 kaufte die Universität ohne Ausschreibung eine Zoom-Campuslizenz für alle und eröffnete im April als erste deutsche Hochschule mit neunzig Prozent der Lehre online; kritisiert wurde er dafür, und später lobte ihn die Landesregierung für den Mut 24:37.
• Dirk Specht: Chinas Staat sei im Kern eine „hervorragend aufgestellte Technokratie“, die ihre Pläne übererfülle, während Deutschland sich an Ziele gewöhnt habe, „die wir alle nicht glauben“; er möge das System nicht, es sei Autokratie und könne unter Xi kippen.
• Die Gleichstellungsbeauftragte der Universität Gießen (aus dem Publikum, 42:14): Unter dem Stichwort Entbürokratisierung heißt es in Hochschule und Stadtparlament gerade, man brauche keine Gleichstellungsbeauftragten mehr, deren Aufgabe doch sei, das Grundgesetz durchzusetzen; als sie sich zu „Entdemokratisierung“ verspricht, sagt sie, das sei wohl ihre eigentliche Angst 43:44.

Weitere Stimmen (15)

• Stefan Brandt (Direktor des Futurium, im Gespräch mit Spoun, 26:08): In einer „Verrechtlichungsschleife“ muss jede Entscheidung juristisch abgesichert werden, und die „Anlassgesetzgebung“ macht aus jedem Fehltritt eine neue Vorschrift 47:33; Entbürokratisierung ist für ihn ein Akt der Großzügigkeit, ausdrücklich nicht das Streichen der Beauftragten 48:18.

• Susanne Weigelin-Schwiedrzik: Hinter Chinas Plan steht die Angst der Partei vor Kontrollverlust; mit Kollegen dort kann sie heute nicht mehr reden, „ich würde sie gefährden“.

• Karl Popper (bei Walther Ziegler): Kleine, korrigierbare Schritte statt des großen Umbaus.

• Carlotta Voß: Säkularisiert man den Monarchen, fällt die Fürsorge weg, darum wird er zum CEO.

• Eva von Redecker: Macht ist mit Arendt geteilte Handlungsfähigkeit, nicht Herrschaft über andere; die Energiewende ist Macht in diesem Sinn.

• Aladin El-Mafaalani: Die Digitalisierung macht Kontrolle billig, der Effizienzvorteil der Demokratie schwindet; sie muss sich künftig normativ begründen.

• Tim Meyer: China setzt einen Fünfjahresrahmen und lässt darin brutal konkurrieren; Bürgermeister werden nach Kennzahlen ersetzt.

• Achim Truger: Was schrittweise gelingt, „schafft die Erfahrung, dass es nicht weh tut“, etwa die autofreie Innenstadt.

• Steffen Mau: Verhaltenszumutungen wie Heizungsgesetz oder Tempolimit sind die Punkte, an denen Konsens in Dissens kippt.

• Ivan Krastev: Ein „TikTok-Präsident mit dem Zeithorizont eines toten Fuchses“; die Demokratie lebte von Politikern, die an kommende Generationen dachten.

• Ray Dalio: Ein starker CEO ist von einem Demagogen kaum zu unterscheiden, und der Übergang zur Autokratie geschieht meist innerhalb der Regeln.

• Herfried Münkler: Den Starken wählt man aus Angst, und gegen Angst ist die Mitte hilflos.

• Ardalan Ibrahim: Seine eigene Partei führt er bewusst von oben, weil Basisdemokratie an der Wirklichkeit gescheitert sei.

• Martin Andree: Beim Ozonloch ermöglichte eine funktionierende Öffentlichkeit schnelles gemeinsames Handeln.

• Christoph Hein: China ist schnell ohne Abstimmungsschleifen, Europa langsam, aber mit Standards.

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Was kostet ein Versprechen, das nicht gehalten wird?

Die Rückseite des Handelns ist das Versprechen, das liegen bleibt. Die Forschung räumt zuerst mit einem Vorurteil auf. Eine Auswertung von über 20.000 Wahlversprechen aus 57 Wahlkämpfen in zwölf Ländern fand, dass Regierungsparteien die meisten einlösen, Alleinregierungen am häufigsten, Koalitionspartner seltener, je weniger Macht sie im Bündnis haben (Thomson et al. 2017, doi:10.1111/ajps.12313, große Vergleichsstudie). Die Bürger glauben trotzdem das Gegenteil; Elin Naurin nennt das „Pledge Puzzle“ (Naurin 2011, doi:10.1057/9780230319301).

Ein Grund liegt darin, wie Wähler rechnen. Gebrochene Versprechen wiegen schwerer als gehaltene, und eine Einlösung kann bei Nicht-Anhängern mehr kosten, als sie bei Anhängern bringt (Naurin, Soroka & Markwat 2019, doi:10.1177/0010414019830740, zwei Experimente mit 23.000 Befragten). Wer mehr Versprechen hält, verliert seltener Wahlen (Matthieß 2020, doi:10.1111/1475-6765.12377, 69 Wahlen in 14 Ländern), und wer der Politik wenig traut, straft härter (Matthieß 2022, doi:10.1016/j.electstud.2022.102547, deutsches Experiment). Juniorpartner verlieren besonders oft, weil sie wenig durchsetzen und sich schwer abgrenzen (Klüver & Spoon 2020, doi:10.1086/708239). Die Gegenbefunde gehören dazu: Wähler verzeihen Nichterfüllung, wenn sie die Hürden der Koalition sehen (Ylisalo et al. 2025, doi:10.1017/s0007123425100860), und ein gebrochenes Versprechen schadet dem Urteil im Sachgebiet, kaum dem Gesamturteil, bei der eigenen Seite wird es kleingeredet (Zoizner & Amsalem 2025, doi:10.1177/19401612251317261).

Dazu kommt, wann Wähler hinsehen. Sie wollen eine Regierung nach der ganzen Amtszeit beurteilen und greifen doch zum Wahljahr, weil ihnen die Summe fehlt; legt man ihnen die kumulierte Bilanz vor, verschwindet die Verzerrung (Healy & Lenz 2014, doi:10.1111/ajps.12053). Dank verfällt. Die Fluthilfe von 2002 brachte der SPD in den betroffenen Kreisen sieben Prozentpunkte, 2009 war davon nichts mehr übrig (Bechtel & Hainmueller 2011, doi:10.1111/j.1540-5907.2011.00533.x). Belohnt wird die Katastrophenhilfe, kaum die Vorsorge, obwohl ein Dollar Vorsorge rund fünfzehn Dollar Schaden verhindert (Healy & Malhotra 2009, doi:10.1017/S0003055409990104), und Politik für die lange Frist bleibt an Wahlrisiko, unsicheren Prognosen und Interessengruppen hängen, die lieber heute verteilen (Jacobs 2011, doi:10.1017/CBO9780511921766). Ganz kurzsichtig sind Wähler allerdings nicht. Auch die Zufriedenheit vom Anfang einer Amtszeit geht in die Wahl ein (Stiers, Dassonneville & Lewis-Beck 2019, doi:10.1111/1475-6765.12360), und in neuen Experimenten belohnen Menschen vor allem die Richtung, Verhältnisse, die besser werden (Prior & Andrews 2026, doi:10.1017/s0003055426101853). Das Schlagwort, das Brosda und de Weck in Lüneburg dafür benutzen, kommt aus den USA. „Deliverism“ meinte dort die Hoffnung der Biden-Jahre, wer spürbar liefere, behalte seine Wähler; 2023 schrieben Deepak Bhargava, Shahrzad Shams und Harry Hanbury den Nachruf darauf, mit dem erweiterten Kinderfreibetrag als Beispiel, der die Kinderarmut fast halbierte und politisch kaum ein Echo fand (Democracy Journal, 22.06.2023).

Wohin die Enttäuschten gehen, hängt vom Angebot ab. Misstrauen führt in die Nichtwahl, zu ungültigen Stimmen oder zu Populisten (Hooghe, Marien & Pauwels 2011, doi:10.1111/j.1477-7053.2010.01338.x), und die Protestwahl vertieft das Misstrauen weiter (Hooghe & Dassonneville, doi:10.1017/gov.2016.18). Über alle Studien hinweg ist der Zusammenhang zwischen Vertrauen und Wahlentscheidung aber nur schwach bis mäßig (Devine 2024, doi:10.1007/s11109-024-09916-y, Meta-Analyse über 61 Studien).

Die Fälle zeigen, wie verschieden das ausgeht. Berlin hat drei Enttäuschungen hinter sich: den Verkauf der GSW 2004 durch den rot-roten Senat, nach dem die PDS von 22,6 auf 13,4 Prozent fiel, aus mehreren Gründen und vor allem in die Nichtwahl; den Mietendeckel, den Karlsruhe 2021 kippte, und nach dem der Volksentscheid fünf Monate später gewann; den liegen gebliebenen Entscheid, der 2026 der Linken 75.000 frühere Nichtwähler brachte (Nachbesprechung). Syriza brach 2015 ihr Kernversprechen, gewann im September trotzdem wieder und verlor erst Jahre später, an die Konservativen (Tsatsanis & Teperoglou 2016, doi:10.1080/13608746.2016.1208906). Labour unter Starmer verbrannte eine Hoffnung mit einer symbolischen ersten Kürzung.

Die Stimmen

• Anke Myrrhe: Die Linke hat so getan, als könne sie Berlin wieder bezahlbar machen; sie hat Angst davor, was die Enttäuschung danach mit der Stadt macht.
• Sebastian Puschner: Ein Volksentscheid mit klarem Ergebnis ist ein Auftrag, und der nächste Volksentscheid setzt den Druck von unten fort.
• Herfried Münkler: Der Vorwurf gebrochener Wahlversprechen ist „eigentlich Blödsinn“, verbindlich wären sie nur bei absoluter Mehrheit.
• Carsten Brosda: Zwischen Ankündigung und Erfüllung bleibt immer eine Lücke, und sie ist Ansporn; zum Scheitern wird sie erst, wenn man Ziele wie Liefertermine behandelt.
• Aladin El-Mafaalani: „Erwartung erzeugen und sie dann enttäuschen ist die Definition von Vertrauen verlieren“; den Schaden macht die Lücke zwischen Ankündigung und Lieferung, und wer wenig verspricht und es hält, verliert weniger.
• Jana Hensel: Hartz IV war im Osten die erste sichtbare Abbruchkante, drei Jahre nachdem er Schröder im Amt gehalten hatte; der Protest ging erst zur PDS, später zur AfD.
• Marina Kormbaki: Die AfD ist zur Hoffnungspartei geworden, für Nichtwähler, die sich verraten fühlen, und das Gefühl ist oft real unterfüttert.
• Gilda Sahebi und Arne Semsrott: Labour hat eine Hoffnung in zwei Jahren verbrannt, mit einer Kürzung, die mehr Symbol war als Geld.

Weitere Stimmen (7)

• Maja Göpel: Peter Altmaier erklärte ihr einmal, verfehlte Ziele seien ein Zeichen dafür, dass sie zu hoch gesetzt waren.

• Elif Eralp: Die Lehre aus dem Mietendeckel: Bei den wichtigsten Dingen schnell sein und einen Plan B haben.

• Tom Krebs: Bei 13 bis 15 Milliarden Euro trägt sich die Vergesellschaftung aus den Mieten selbst, und an dieser einen Zahl hängt, ob das Versprechen hält.

• Sascha Chaimowicz: Kein Wähler der Linken wird in den nächsten Jahren durch Enteignung auch nur einen Euro Miete sparen.

• Gesine Schwan: Wer Demokratie als Lieferdienst versteht, verliert das Interesse, wenn die Lieferung ausbleibt.

• Pankaj Mishra: Ein Versprechen, das man gesehen hat und im eigenen Leben blockiert findet, wird mit der Zeit politisch giftig.

• Ivan Krastev: Das Versprechen der Angleichung an den Osten Europas war von Anfang an unrealistisch, und die Enttäuschung ist wechselseitig.

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Wer bewacht die Handelnden?

Wer handelt, braucht Spielraum, und wer Spielraum hat, braucht Aufsicht. Die Demokratie kennt dafür drei Werkzeuge. Das erste ist die Abwahl, für Karl Popper der Kern des Ganzen: eine Regierung ohne Blutvergießen loswerden zu können. Das zweite ist das Recht, Gerichte, Rechnungshöfe, Untersuchungsausschüsse. Das dritte ist die Öffentlichkeit. Athen kannte alle drei in eigener Form. Wer ein Amt antrat, wurde vorher geprüft (dokimasie), wer es verließ, musste Rechenschaft ablegen (euthyna) und konnte verklagt werden; ausgenommen waren nur die gelosten Geschworenengerichte (Hansen 1999, doi:10.5040/9781472540614). Rechenschaft ohne Wiederwahl ist also möglich, sie läuft dann über Prüfung und Klage.

Am meisten gestritten wird über die Öffentlichkeit. Jon Elster hat die geheime Verfassungsgebung von Philadelphia 1787 mit der öffentlichen Nationalversammlung von Paris 1789 verglichen: Hinter verschlossenen Türen konnte man umdenken, vor Publikum neigte man zum Schaufenster. Die Öffentlichkeit habe aber eine „zivilisierende Kraft der Heuchelei“, weil man Eigennutz als Gemeinwohl begründen muss (Elster 1998, doi:10.1017/cbo9781139175005.006). Simone Chambers wiegt beides: Öffentlichkeit droht zur Rhetorik zu werden, Geheimhaltung zum Feilschen (Chambers 2004, doi:10.1111/j.1467-9760.2004.00206.x).

Die härteste Evidenz kommt aus der US-Notenbank, die 1993 beschloss, ihre Sitzungsprotokolle zu veröffentlichen. Danach widersprachen die Mitglieder seltener (Meade & Stasavage 2008, doi:10.1111/j.1468-0297.2008.02138.x), bereiteten sich aber besser vor und brachten mehr Daten mit; nach dem Maß einer Textanalyse überwiegt die Disziplin (Hansen, McMahon & Prat 2018, doi:10.1093/qje/qjx045). Seit der EU-Ministerrat seine Abstimmungen veröffentlicht, stimmen Minister kaum noch öffentlich dagegen, Konsens als Schutz vor Schuld (Novak 2013, doi:10.1111/jcms.12063). Die Psychologie erklärt den Doppeleffekt: Rechenschaft vor einem Publikum, dessen Meinung man nicht kennt, macht gründlicher; vor einem, dessen Meinung man kennt, macht sie gefällig (Lerner & Tetlock 1999, doi:10.1037/0033-2909.125.2.255, Review).

Der am besten gestützte Mittelweg: die Beratung schützen, die Gründe offenlegen. Legitimität entsteht in Experimenten auch dann, wenn hinter verschlossenen Türen entschieden und danach sorgfältig begründet wird (de Fine Licht et al. 2014, doi:10.1111/gove.12021). Kaum erforscht ist, was passiert, wenn Laien mit echter Macht geheim beraten und Lobbyisten an die Tür klopfen. Dort wäre die Gefahr der Vereinnahmung am größten (Stasavage 2007, doi:10.1111/j.1468-2508.2007.00494.x).

Wer die Handelnden bewacht, muss auch fragen, woher sie kommen. Athen prüfte jeden vor dem Amtsantritt; das deutsche Recht kennt seit 2015 eine Karenzzeit nur für den Weg aus dem Amt, für den Weg aus einem Konzern auf einen Ministerstuhl gibt es weder Offenlegungspflicht noch öffentliche Befangenheitsliste. Die OECD verlangt seit 2024 Regeln für beide Richtungen, weniger als ein Drittel ihrer Mitglieder hat sie (OECD/LEGAL/0379). Gut erforscht ist die Drehtür hinaus: Lobbyisten verkaufen vor allem Kontakte (Blanes i Vidal et al. 2012, doi:10.1257/aer.102.7.3731), Firmen mit ehemaligen Regulierern bekommen teurere Staatsaufträge (Emery & Faccio 2025, doi:10.1017/s0022109024000589); Vereinnahmung muss man allerdings belegen, nicht unterstellen (Carpenter & Moss 2014, doi:10.1017/cbo9781139565875). Das Werkzeug der Öffentlichkeit dagegen ist die Informationsfreiheit. Stärkere Gesetze bringen zuerst mehr Korruption ans Licht und schrecken dann ab (Cordis & Warren 2014, doi:10.1016/j.jpubeco.2014.03.010), und wo Korruption droht, verzögern Behörden Anfragen gezielt vor Wahlen (Fisman et al. 2026, doi:10.3386/w35248, Arbeitspapier). Wer kontrolliert wird, steuert die Transparenz am liebsten selbst.

Ein viertes Werkzeug kennt Athen nicht: die Ebene darüber. Als Wirtschaftsministerin Reiche 2025 zwanzig Gigawatt neuer Gaskraftwerke subventionieren wollte, brauchte sie die Zustimmung Brüssels, denn staatliche Beihilfen prüft die EU-Kommission. Am Ende stand eine Einigung auf zwölf Gigawatt, kaum mehr, als die Vorgängerregierung ohnehin geplant hatte; das deutsche Parlament hatte zuvor auf seine Nachfrage nur eine ausweichende Antwort bekommen (→ Greenpeace — Reiche). Mehrere Ebenen bedeuten: Gibt eine nach, kann eine andere halten. Ungarn zeigt beide Seiten. 2022 fror die EU erstmals Mittel wegen Mängeln beim Rechtsstaat ein. Davor hatte sie Orbán ein Jahrzehnt lang gewähren lassen, weil seine Partei in der Europäischen Volkspartei saß, EU-Gelder sein System mitfinanzierten und Unzufriedene das Land verlassen konnten; R. Daniel Kelemen nennt das ein „autoritäres Gleichgewicht“ (Kelemen 2020, doi:10.1080/13501763.2020.1712455). Und die Ebene, die hier bremst, ist dieselbe, der man ein Demokratiedefizit vorwirft, weil keine europaweite Wahl über ihre Politik entscheidet (Follesdal & Hix 2006, doi:10.1111/j.1468-5965.2006.00650.x). Wer sie als „Brüsseler Bürokratie“ angreift, trifft darum oft genau die Kontrolle, die einer nationalen Regierung im Weg steht.

Die Stimmen

• Ardalan Ibrahim: Minister sollen sich alle drei bis sechs Monate vor einem neu gelosten Gremium verantworten, dessen Beratung aber geheim bleibt, die „Inflationierung der Hinterzimmer“.
• Nico Semsrott: Erst Sichtbarkeit ändert Verhalten, und wer über Kontrolle entscheidet, muss selbst kontrolliert werden.
• Niklas Luhmann: Eine Dauerentlarvungsmaschine erzeugt Anklagen, keine Handlungsfähigkeit; Aufklärung ist das Optimum an Handlungsfähigkeit, nicht das Maximum an Transparenz.
• Hans Jessen: Minister kann man schon heute entlassen; wer unter Loskontrolle zwanzig Jahre bleibt, bedeutet mehr Machtkonzentration, nicht weniger.
• Greenpeace (Karsten Smid): Die Akten über eine Ministerin, die direkt aus dem Konzern kam, den ihr Haus reguliert, gab es erst nach Widerspruch und Klagedrohung, mit 283 geschwärzten Seiten, und das Gesetz, das sie öffnete, soll nun eingeschränkt werden.
• Arne Semsrott: Informationsfreiheitsanfragen machten die Berliner Fördergeldaffäre öffentlich; die Antwort der Politik war, das Gesetz einzuschränken.
• Aladin El-Mafaalani: Um von Washington unabhängig zu werden, sollen die eigenen Dienste aufgerüstet werden, und weil der Verfassungsschutz auch Ländersache ist, könnten Populisten bald einen Geheimdienst erben, der alles kann. „Ich sehe beides.“
• Şeyda Kurt: Die Militarisierung nach innen geschieht unter der jetzigen Regierung, mit Befugnissen für Geheimdienste in historischem Ausmaß, und sie wird sich, wenn die AfD regiert, gegen Leute wie sie richten.

Weitere Stimmen (10)

• Gawrich zu Ungarn: Trotz gekaperter Institutionen scheiterte Orbán an Schulen, Krankenhäusern und Korruption. Die Abwahl blieb die letzte Rechenschaft.

• Michael Hartmann: Der direkte Wechsel aus der Wirtschaft in ein Ministeramt war in Deutschland siebzig Jahre lang fast unbekannt, jetzt sitzen zwei solche Fälle im Kabinett.

• Karl Popper: Demokratie heißt, eine Regierung ohne Blutvergießen loswerden zu können.

• Martin Andree: Über 60 Prozent der Öffentlichkeit laufen über zwei Konzerne, und die Kontrolle von Meinungsmacht fehlt ihnen.

• Nico Semsrott: Kontrollgremien, die Kontrolle nur simulieren.

• SPIEGEL TV: 9.999 Euro pro Gast, einen Euro unter der Offenlegungsgrenze.

• Anat Saragusti: Eine Regierung, die die Presse angreift, deren Chef selbst wegen versuchter Medienmanipulation vor Gericht steht.

• Elif Eralp: Kontrollquittung und Fehlerkultur für die Polizei statt Dank „für alle Einsätze“.

• Tilo Wesche: Die Polizei demokratisieren, mit Betroffenen und „Transparenz, so wie beim Parlament“.

• Philip Manow: Einen gelosten Rat kann niemand abwählen.

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Mit wem fängt eine Demokratie neu an?

Nach einer Diktatur braucht die neue Ordnung Richter, Beamte, Lehrer, und fast alle, die das Handwerk können, haben dem alten Regime gedient. Die Bundesrepublik entschied sich 1949 für die Integration. 1957 waren 77 Prozent der Führungskräfte im Bundesjustizministerium ehemalige NSDAP-Mitglieder, geholt, weil man mit ihnen „arbeiten“ konnte (Akte Rosenburg). Hermann Lübbe hat diese Wahl verteidigt: Das „kommunikative Beschweigen“ sei die Bedingung gewesen, unter der die junge Demokratie Millionen Belastete einbinden und stabil bleiben konnte (Lübbe 1983, doi:10.1524/hzhz.1983.236.jg.579). Norbert Frei hielt dagegen, Amnestie und Integration seien eine aktive Politik gewesen, bezahlt mit der Strafverfolgung (Vergangenheitspolitik, 1996).

Den Preis kann man heute messen. An westdeutschen Gerichten, an denen mehr NS-belastete Richter saßen, kamen angeklagte NS-Täter deutlich öfter ohne Verurteilung davon, und die Berufungsinstanz korrigierte das nicht (Kern & Vanberg 2024, doi:10.1086/729959). Die Haltung reiste mit ins neue Amt; am Volksgerichtshof hatte die ideologische Bindung eines Richters schon die Zahl seiner Todesurteile vorhergesagt (Geerling et al. 2018, doi:10.1111/ecoj.12497).

Der Vergleich spricht eher für den Wechsel. In postkommunistischen Staaten gingen umfassende Säuberungen mit deutlich mehr Demokratie und beständigerem Vertrauen in die Institutionen einher, verbindliche Personalwechsel wirkten stärker als symbolische (Horne 2014, zwölf Länder, doi:10.1093/ijtj/iju011); am besten wirken Prozesse und Amnestien zusammen (Olsen, Payne & Reiter 2010, doi:10.1353/hrq.2010.0021). Einen dritten Weg zeigen Umfrage-Experimente: Wer bleiben darf und gesteht, gewinnt Vertrauen zurück, bloße Offenlegung kostet es (Choi & David 2012, doi:10.1086/662648). Integration gegen ein Bekenntnis gab es in Bonn nicht. Und der Osten nach 1990 zeigt den umgekehrten Preis: Dort wurden die Eliten ausgetauscht, und Ostdeutsche sind bis heute in Justiz und Wissenschaft kaum vertreten. Wie lange das Misstrauen trägt, das daraus folgt, ist offen. Eine Antwort gibt es inzwischen: Wer die Unterrepräsentation der Ostdeutschen wahrnimmt und für schädlich hält, unterstützt Gemeinschaft, Ordnung und Institutionen messbar weniger, im Osten wie im Westen (Vogel 2022, doi:10.1080/09644008.2022.2058494). Der Elitenmonitor zählt 2024 12,1 Prozent Ostdeutsche in rund 3.000 Spitzenpositionen, bei knapp einem Fünftel der Bevölkerung, und benennt Netzwerke und das Bild davon, wer nach oben passt, als Hemmnis (L-IZ, 08/2026).

Neben der Frage, wer bleiben darf, steht die, wie lange ein Vorwurf gilt. Für die NS-Morde hat der Bundestag sie dreimal neu beantwortet: 1965 verschob er den Beginn der Verjährungsfrist, 1969 machte er Völkermord unverjährbar, und am 3. Juli 1979 hob er die Verjährung für Mord ganz auf, mit 255 zu 222 Stimmen (bpb). Unterhalb davon kennt das Recht ein Vergessen. Nach Ablauf der Tilgungsfristen dürfen Tat und Verurteilung dem Betroffenen „im Rechtsverkehr nicht mehr vorgehalten“ werden (§ 51 BZRG), und das Bundesverfassungsgericht schrieb 2019, zur Zeitlichkeit der Freiheit gehöre „die Möglichkeit des Vergessens“; der alte Artikel über einen verurteilten Mörder blieb im Archiv, er sollte nur nicht mehr bei seinem Namen obenauf liegen (BVerfG, Recht auf Vergessen I, 1 BvR 16/13). Dass Menschen tatsächlich andere werden, misst die Kriminologie: Nach vier bis acht straffreien Jahren, je nach Delikt und Alter, gleicht sich das Risiko früher Verurteilter dem von Menschen ohne Vorstrafe an (Kurlychek, Brame & Bushway 2006, doi:10.1111/j.1745-9133.2006.00397.x; Blumstein & Nakamura 2009, doi:10.1111/j.1745-9125.2009.00155.x). Gemessen ist damit das Risiko, nicht die Schuld.

Wo Täter und Opfer Nachbarn bleiben, zahlen den Neuanfang oft die Einzelnen. Wer vor Ruandas Gacaca-Gerichten als Zeuge aussagte, litt danach häufiger an Depression und posttraumatischen Symptomen als andere (Brounéus 2010, doi:10.1177/0022002709360322). In Sierra Leone verglich ein Feldexperiment Dörfer mit und ohne Versöhnungsforen: Dort wurde mehr verziehen und das Vertrauen wuchs, und zugleich nahmen Angst, Depression und Traumasymptome zu (Cilliers, Dube & Siddiqi 2016, doi:10.1126/science.aad9682). Das Dorf gewinnt, was der Einzelne bezahlt.

Die Stimmen

• Christoph Safferling: Die Spruchkammern machten fast alle zu Mitläufern, und man verzieh sich gegenseitig; die kalte Verjährung von 1968 war die Folge.
• Götz Aly: Wahrscheinlich hatten sie keine andere Wahl, als erst einmal zu verdrängen, sonst wäre ein Neuanfang sehr schwierig gewesen.
• Heinz Bude: „Wir wissen, was wir voneinander zu halten haben, aber wir sagen es nicht“ — Beschweigen als Technik der Koexistenz.
• Jens-Christian Wagner: Der Befehlsnotstand war ein Mythos; aufgearbeitet wurde erst mit den Enkeln, weil die Täter mitten in der Gesellschaft lebten.
• Hannah Arendt: Die Frage an den Funktionsträger lautet nicht „Warum hast du gehorcht?“, sondern „Warum hast du Unterstützung geleistet?“.
• Michael Hartmann: Nach 1989 besetzten Westdeutsche die Lehrstühle mit den eigenen Leuten, Konkurrenz beseitigt, Potenzial verschenkt.
• Felwine Sarr: Südafrika integrierte durch Amnestie und Wahrheitskommission und vermied einen Krieg; den Preis bezahlten die Opfer.
• Susanne Boshammer: Weil Menschen sich ändern, darf man sagen „ich erlaube dir, eine andere zu werden“; verjähren kann der Vorwurf gegen die Person, das Gedächtnis der Tat nie, und die Wahrheitskommission verlangte Bekenntnis, keine Reue.

Weitere Stimmen (8)

• Harald Welzer: Das Beschweigen der Gründergeneration füllten die Enkel mit Helden; in zwei Dritteln der befragten Familien wurde Opa im Weitererzählen besser, und die Urenkel wissen heute oft gar nichts mehr.

• Ilko-Sascha Kowalczuk: War 1990 selbst für den radikalen personellen Neuanfang und unterschätzte, dass die neuen Eliten als „Kapitäne von Booten und von Netzwerken“ kamen, in die man nicht hineinkommt.

• Steffen Mau: Im Osten waren die NS-Eliten schon abgeräumt, darum gab es keinen Generationenkonflikt, nur Mitgefühl mit den Eltern und Schweigen.

• Sham Jaff: Nach dem Genozid fand Ruanda mit den Gacaca-Gemeinschaftsgerichten einen eigenen Weg zu Recht; „man kann auch einfach mal außerhalb Europas nach Lösungen suchen“.

• Jean-Paul Sartre (im Gedanken Diese 6 Gedanken, Folge 2): Die Hölle des Stücks ist der Verlust der Möglichkeit, sich zu ändern, und ein Gedächtnis, das jede alte Äußerung unverjährt aufbewahrt, nimmt genau diese Möglichkeit.

• Ronen Steinke: Fritz Bauer wollte die Gesellschaft zum Hinsehen zwingen, gegen den eigenen Apparat.

• Melanie Stein: Ostdeutsche stellen ein Fünftel der Bevölkerung und nur einen kleinen Teil der Justiz, und das Misstrauen wächst daraus.

• Philipp Blom: Vermeidungshaltungen halten zwei, drei Generationen; heute stimmen mehr Menschen einem „Schlussstrich“ zu als nicht.

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Nachbesprechungen, die hierher führen

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Verbindungen

→ Wer bestimmt, wie erinnert wird?

„Mit wem fängt eine Demokratie neu an?“ fragt nach dem Beschweigen nach 1945; das Schwester-Panorama fragt, was eine gewählte Mehrheit heute an der Erinnerung ändern darf.

→ Wie kann Demokratie funktionieren?

Der Stamm. Er fragt, wer entscheiden darf, Gewählte, Geloste oder alle, und wer zum Demos gehört. Dieser Ast fragt, wie aus der Entscheidung eine Tat wird. Das Los und die Bürgerräte stehen in beiden, dort als Frage der Legitimität, hier als Frage der Wirkung.

→ Warum wählen Menschen Autoritäre?

Wer erlebt, dass eine Demokratie nicht handelt, sucht sich jemanden, der verspricht, es zu tun. Die Sehnsucht nach dem starken Mann beginnt oft an der Stelle, an der dieses Panorama fragt.

→ Energie

Der konkrete Fall für die erste Frage: Netzausbau, Genehmigungsdauer, ein Land, das eine Leitung jahrelang blockiert.

→ Henrike von Scheliha und Aladin El-Mafaalani — Minderheitenschutz für Kinder?

Eine Antwort auf die Reibung in „Beraten oder entscheiden?“: Eine Verfassungsjuristin baut den Zukunftsrat ganz auf die Begründungspflicht, El-Mafaalani misstraut ihr aus der Erfahrung im Bundesjugendkuratorium und setzt auf öffentliche Hearings.

→ Was kann das Völkerrecht?

Beide gehen auf Nürnberg zurück: Hier die Frage, mit wem Bonn nach 1945 neu anfing, dort die nach dem Recht, das im Saal für alle versprochen wurde.

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Weiterdenken